Die Mehrwertsteuer ist auf Bundesebene die mit Abstand wichtigste Steuer und spielt auch bei der Finanzierung der Sozialwerke eine grosse Rolle. Seit 2000 sind die Einnahmen der MWST im Verhältnis zum Bruttoinlandprodukt aber kontinuierlich gesunken. Für das Sinken kann es verschiedene Gründe geben, welche einerseits mit der Steuerbasis, andererseits mit den Steuersätzen zu tun haben.

Die MWST wird auf jeder Handelsstufe erhoben. Da die Mehrwertsteuer auf Vorleistungen zurückgefordert werden kann, sollte die Steuerlast im Idealfall allein auf den privaten Konsum fallen. Allerdings sind gewisse Güter von der MWST befreit, womit auch die Vorsteuer nicht zurückgefordert werden kann. Dies betritt vor allem Dienstleistungen wie Gesundheitsleistungen, Mieten oder kulturelle Dienstleistungen. Für gewisse Güter des täglichen Bedarfs wie Essen und Getränke oder Medikamente gilt zudem ein reduzierter Satz und für Beherbergungsleistungen ein Sondersatz. Der sinkender Anteil der Mehrwertsteuereinnahmen am BIP kann damit grundsätzlich auf eine sinkende Bedeutung der Konsumausgaben, auf eine Verschiebung des Konsum zu tiefer oder nicht besteuerten Konsumgütern oder auf eine zunehmende Umgehung der Steuer zurückzuführen sein.

Da es seit Einführung der Mehrwertsteuer im Jahre 1995 zu verschiedenen Anpassungen bei den Sätzen gekommen ist, müssen für den zeitlichen Vergleich diejenigen Einnahmen berechnet werden, welche bei einem einheitlichen Satz erzielt worden wären. Stark vereinfachend können dazu die Einnahmen von 2018 bis 2023 als Ausgangspunkt genommen und die früheren Jahren entsprechend dem jeweils geltenden Normalsatz angepasst werden. Diese hypothetischen Einnahmen wären in den 1990er Jahren aufgrund des damals geltenden tieferen Satzes höher gewesen als die effektiv erzielten Einnahmen, zwischen 2011 und 2017 etwas tiefer. Der korrigierte Einnahmenanteil liegt seit 1995 bei rund 6% des Privatkonsums, bei Schwankungen zwischen 5.95 und 6.45%. Der Höchstwert aus dem Jahre 2008 wurde 2021 beinahe wieder erreicht. Insgesamt ist kein Trend zu erkennen, dies im Gegensatz zu den Einnahmen im Verhältnis zum BIP.

Der tiefere Anteil des Privatkonsums am Bruttoinlandprodukt kann damit den sinkenden Anteil der MWST am BIP allein erklären. Deshalb kann auch nicht von einer sinkenden Ergiebigkeit der Mehrwertsteuer gesprochen werden, stellt der Privatkonsum doch die Steuerbasis der Mehrwertsteuer dar, dies zumindest im Idealfall einer umfassenden Steuerpflicht. Trotzdem besteht natürlich ein Problem, wenn die wichtigste Einnahmequelle des Bundes der wirtschaftlichen Entwicklung hinterherhinkt.

Quelle: eigene Berechnungen auf Basis von Daten der EFV und des SECO.

Die Staatsrechnung 2023 des Bundes schloss besser ab als erwartet. Die ordentlichen Einnahmen lagen nur leicht unter den ordentlichen Ausgaben. Das war vor allem auf die höheren Steuereinnahmen zurückzuführen. So erholten sich die Einnahmen aus der Verrechnungssteuer von ihrem mehrjährigen Tief, und auch die Einnahmen aus der direkten Bundessteuer auf Unternehmensgewinnen entwickelten sich sehr gut. Mit einer Gewinnausschüttung der SNB wäre das Resultat sogar noch besser ausgefallen. Zudem lagen die Ausgaben ein weiteres Jahr unter dem Wert des Voranschlags. 

Auch die Einnahmen aus der Mehrwertsteuer haben sich von den tiefen Pandemie-Werten inzwischen wieder erholt, was angesichts ihrer Bedeutung für die Bundesfinanzen erfreulich ist. Im Verhältnis zum Bruttoinlandprodukt verlor die Mehrwertsteuer allerdings im Vergleich zum Jahr 2000 an Bedeutung, dies trotz leicht höheren Sätzen im Vergleich zu 2000. Das war vor allem auf einen gesunkenen Anteil der Konsumausgaben am BIP zurückzuführen.

Quelle: eigene Berechnungen auf Basis von Daten der EFV und des SECO.

Im Zuge der Unternehmenssteuerreform wurde eine Neugewichtung der Komponenten der Aggregierten Steuerbemessungsgrundlage (ASG) vorgenommen, welche für den Ressourcenausgleich des Neuen Finanzausgleichs (NFA) massgeblich ist. Die Zahlen für 2020, die ersten unter dem neuen Regime, zeigten für juristische Personen stark gesunkene Werte für die massgebenden Gewinne. Als Folge ergaben sich grosse Verschiebungen beim Ressourcenausgleich, welche in einem separaten Beitrag beleuchtet wurden (1). Als weitere Folge liegt die steuerliche Ausschöpfung bei den Gewinnen der juristischen Personen inzwischen deutlich über derjenigen bei den Einkommen der natürlichen Personen. Die Zahlen für 2021 zeigen wieder leicht gestiegene Werte für die Gewinne der juristischen Personen, wobei die höhere steuerliche Ausschöpfung allerdings nicht verschwindet.

Ziel der Neugewichtung war eine Angleichung der steuerlichen Ausschöpfung für natürliche und für juristische Personen. Vor der Reform lag die durchschnittliche steuerliche Ausschöpfung der Gewinne der juristischen Personen um etwa einen Drittel unter derjenigen der natürlichen Personen. In die ASG flossen beide Komponenten aber mit dem gleichen Gewicht ein. Dies hatte zur Folge, dass sich für Nehmerkantone eine Verbesserung der Steuerbasis bei den juristischen Personen vielfach nicht mehr lohnte: die steigenden Steuereinnahmen konnten die Verluste beim Ressourcenausgleich nicht kompensieren. Mit der neuen Tiefergewichtung der Gewinne sollte diese Ungleichgewichtung verschwinden.

Die Zahlen für die massgeblichen Einkommen, Vermögen und Gewinne der Jahre 2020 und 2021, welche in die ASG der Jahre 2024 und 2025 einfliessen, zeigen allerdings, dass die steuerliche Ausschöpfung bei den Gewinnen der juristischen Personen inzwischen deutlich über dem Niveau bei den Einkommen und Vermögen der natürlichen Personen liegt, dies unter Berücksichtigung des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer. Umgekehrt bedeutet die höhere steuerliche Ausschöpfung bei den juristischen Personen, dass die Gewinne der juristischen Personen ab 2020 zu tief gewichtet werden.

Nachdem das Ziel der Neugewichtung eine ausgeglichene steuerliche Ausschöpfung gewesen wäre, lassen sich die Berechnungen auch umkehren. Auf Basis der Steuereinnahmen von Kantonen und Gemeinden (inklusive Kantonsanteil an der direkten Bundesssteuer und Kapitalsteuern) lassen sich die massgebenden Gewinne für juristische Personen berechnen, welche die gleiche steuerliche Ausschöpfung wie bei den Einkommen der natürlichen Personen ergeben würde. Bis 2019 lag dieser hypothetische Wert deutlich unter dem ausgewiesenen Wert, zuletzt bei rund 61 Milliarden Franken anstelle der ausgewiesenen 83 Milliarden Franken. Im Jahre 2020 lag der ausgewiesene Wert dagegen bei rund 33 Milliarden Franken, während die für eine gleichmässige steuerliche Ausschöpfung angemessene Wert bei rund 56 Milliarden Franken gelegen hätte. Im Jahre 2021 reduzierte sich die Differenz etwas, mit einem ausgewiesenen Wert von 43 und einem hypothetischen Wert von 62 Milliarden Franken.

Die Gründe für die dramatische Reduktion der massgebenden Gewinne der juristischen Personen sind nur teilweise nachvollziehbar. Möglicherweise bieten die neuen Berechnungen für den Steuerausschöpfungsindex eine Erklärung (2). Im Steuerausschöpfungsindex 2024 werden separate Werte für die natürlichen und die juristischen Personen publiziert, wobei bei den natürlichen Personen alle möglichen Steuereinnahmen berücksichtigt werden, so auch Motorfahrzeugsteuern und Vermögensgewinnsteuern. Dadurch steigt die steuerliche Ausschöpfung bei den natürlichen Personen deutlich. Da die EFV die ASG 2024 und damit die durchschnittlichen Zahlen für die Jahre 2018 bis 2020 für die Berechnungen verwendet, ist ein direkter Vergleich mit den hier gezeigten Zahlen allerdings nicht möglich.

(1) Grosse Verschiebungen beim Ressourcenausgleich aufgrund der Neugewichtung der Gewinne, Beitrag vom 26.7.2023.

(2) EFV (2024), Steuerausschöpfungsindex 2024, Rohstoff, Bern, 8. Februar 2024.

Quelle: eigene Berechnungen auf Basis von Daten der EFV.

Zwischen 2003 und 2022 waren die Voranschläge des Bundes meist zu pessimistisch, mit einer kumulierten Überschätzung des Fehlbetrages von rund 35 Milliarden Franken (1). Seit 2019 war allerdings das Gegenteil der Fall, und es ist zu befürchten, dass dies auch in den nächsten Jahren so weiter gehen wird. Zumindest deutet das Muster der Zahlen von 2022 bis 2024 darauf hin. Im Voranschlag 2022, welcher im August 2021 vorgelegt wurde, ging das Finanzdepartment von ordentlichen Einnahmen von rund 77 Milliarden und ordentlichen Ausgaben von rund 78 Milliarden Franken aus. In der ersten Hochrechnung von Juni 2022 wurden die Einnahmen auf rund 78 Milliarden und die Ausgaben auf rund 77 Milliarden Franken korrigiert. In der zweiten Hochrechnung von September 2022 waren es praktisch identische Einnahmen bei etwas höheren Ausgaben. In der Rechnung 2022, welche Ende März 2023 veröffentlicht wurde, lagen die effektiven Einnahmen dann allerdings um rund 2 Milliarden Franken unter den Einnahmen im Voranschlag, die Ausgaben um rund 600 Millionen Franken tiefer.

Für 2023 betragen die Einnahmen gemäss Voranschlag knapp 80 Milliarden. Ausgangsniveau für diese Zahl waren die hohen 78 Milliarden aus der Juni- Hochrechnung für 2022, welche letztendlich aber weit verfehlt wurden. In der ersten Hochrechnung für 2023 kam es im Vergleich zum Voranschlag nur zu einer leichten Reduktion. Die hohen Einnahmenschätzungen setzen sich damit auch im Voranschlag 2024 fort, welcher letzten Juni in die Vernehmlassung geschickt wurde. Im Vergleich zur Rechnung 2022 müssten die Einnahmen im Jahre 2024 um rund 7,5 Milliarden Franken oder 10% höher liegen, was doch als sehr optimistisch erscheint.  

Der Bundesrat hofft auf höhere Einnahmen aus Direkter Bundessteuer, Mehrwertsteuer und Verrechnungssteuer. Mit Ausnahme der Einnahmen aus der Direkten Bundessteuer von juristischen Personen haben sich diese in den letzten Jahren aber verhalten entwickelt, bei der Verrechnungssteuer kam es sogar zu einem eigentlichen Einbruch (2). Bei der Mehrwertsteuer wird im Januar 2024 eine Erhöhung in Kraft treten, welche nach den für die Vorlage zur «Reform AHV 21» gemachten Schätzungen rund 1,5 Milliarden Franken Mehreinnahmen generieren soll. Dazu kommen die Auswirkungen der Inflation. Die nächste Hochrechnung von September wird einen ersten Eindruck davon geben, ob die angepeilte Erhöhung der Einnahmen von 7,5 Milliarden Franken realistisch ist. Wie die Zahlen für 2022 gezeigt haben, ist allerdings auch diese zweite Hochrechnung nur von begrenzter Zuverlässigkeit.

(1) Pessimismus in der Finanzpolitik des Bundes, Beitrag vom 14.8.2023.

(2) Das Ende des Booms bei den Einnahmen des Bundes, Beitrag vom 7.8.2023.

Quelle: EFV, verschiedene Publikationen; Zahlen in Millionen Franken.

Die Steuereinnahmen des Bundes sind starken Fluktuationen unterworfen, die vor allem aus der Direkten Bundessteuern, der Verrechnungssteuer und der Stempelabgabe stammen. Entsprechend schwierig sind die Prognosen. Es kann deshalb nicht überraschen, dass sich zwischen den Zahlen der Voranschläge und den Zahlen der Rechnungen erhebliche Unterschiede ergeben. In den letzten 20 Jahren wurden die ordentlichen Einnahmen insgesamt deutlich unterschätzt, vor allem in den Jahren zwischen 2004 und 2011 sowie 2014 und 2019. Ab 2020 wurden die Einnahmen dagegen überschätzt. Überraschender ist die systematische Unterschätzung der Ausgaben. In allen Jahren lagen die ordentlichen Ausgaben der Rechnungen unter denjenigen der Voranschläge. Als Konsequenz waren die Rechnungsergebnisse in den meisten Jahren deutlich besser als veranschlagt, mit Ausnahmen in den Jahren 2003, 2014, 2020 und 2022. 

Werden die Differenzen kumuliert, so schlossen die ordentlichen Rechnungen zwischen 2003 und 2022 insgesamt um etwa 35 Milliarden Franken besser ab als budgetiert. Rund 23 Milliarden dieser Differenz waren auf die Ausgaben, die verbleibenden 12 Milliarden auf die Einnahmen zurückzuführen.

Quelle: EFV, diverse Staatsrechnungen; eigene Berechnungen.

Die Einnahmen des Bundes aus der Direkten Bundessteuer entwickelten sich nach 2014 sehr dynamisch, mit einem Wachstum deutlich über demjenigen des Bruttoinlandproduktes (BIP) (1). Dazu trugen sowohl die natürlichen als auch die juristischen Personen bei. Bei den übrigen Steuern verlief die Entwicklung dagegen sehr viel verhaltener. Die Einnahmen aus der Verrechnungssteuer nahmen bis 2019 ebenfalls stark zu, verzeichneten seither aber einen dramatischen Rückgang. Bei der Mehrwertsteuer und den übrigen Verbrauchssteuern kam es zwar zu einem Wachstum, das aber unter demjenigen des BIP lag. Bei den Stempelabgaben war im Vergleich zu 2003 sogar ein Rückgang zu verzeichnen.

Zwischen 2005 und 2022 stiegen die ordentlichen Einnahmen des Bundes praktisch gleich stark wie das BIP, die ordentlichen Ausgaben dagegen etwas schneller. 2005 war ein Jahr mit einer nahezu ausgeglichenen ordentlichen Rechnung, weshalb es sich gut als Ausgangspunkt für Vergleiche eignet. Dass die Ausgaben im Vergleich zum BIP nicht noch stärker stiegen, ist vor allem den Jahren 2006 und 2007 zuzuschreiben. Danach lag das Wachstum der ordentlichen Ausgaben meist über demjenigen des BIP.

In den meisten Jahren konnte ein Überschuss in der ordentlichen Rechnung erzielt werden. Das kräftige Wachstum der Einnahmen in den Jahren 2014 bis 2019 lässt sich dabei nicht allein mit der konjunkturellen Entwicklung erklären, wie das hohe Wachstum der Einnahmen aus der direkten Bundessteuer bereits andeutet. Das BIP übertraf das potenzielle oder Vollbeschäftigungs-BIP in dieser Zeit nur minim. Seit 2020 sind dagegen Defizite in der ordentlichen Rechnung zu verzeichnen. Neben dem starken Wachstum der Ausgaben ist das der Stagnation der Einnahmen geschuldet, nicht zuletzt dem Rückgang der Einnahmen aus der Verrechnungssteuer, welcher bis 2022 anhielt und damit nicht nur konjunkturelle Ursachen hat.

(1) Siehe dazu: Frank Bodmer, Steuereinnahmen übertreffen Steuerbasis, vom 31.7.2023.

Quelle: eigene Berechnungen auf Basis von Daten der EFV und des SECO.  

Seit 2012 konnten Bund und Kantone von einem Wachstum der Steuerbasis profitieren, welches deutlich über dem Wachstum des Bruttoinlandproduktes (BIP) lag (1). Dieses Wachstum der Steuerbasis schlug sich auch bei den Steuereinnahmen nieder, zumindest auf Stufe Bund. Zwischen 2012 und 2019 entsprach das Wachstum der Einnahmen aus der direkten Bundessteuer demjenigen der Aggregierten Steuerbemessungsgrundlage (ASG), welche im Neuen Finanzausgleich als Mass für die Steuerbasis dient. In der gesamten Zeitspanne mit verfügbaren Daten, d.h. für die Jahre von 2003 bis 2020, lag das Wachstum der Steuereinnahmen dagegen deutlich über demjenigen der ASG, auch wenn man vom Effekt der Neugewichtung der Gewinne der juristischen Personen im Jahr 2020 absieht. Eine Ausnahme stellten die Jahre zwischen 2008 und 2014 dar, was auf die Finanzkrise und möglicherweise auch auf die Unternehmenssteuerreform II zurückzuführen war. Auf Stufe Kantone und Gemeinden lag das Wachstum der Steuereinnahmen bis 2019 dagegen deutlich unter demjenigen der Steuerbasis, wohl vor allem eine Folge von Steuersenkungen.

Aufgeteilt auf juristische und natürliche Personen, entwickelten sich vor allem die Einnahmen von juristischen Personen sehr dynamisch, mit einem Wachstum von knapp 240% zwischen 2003 und 2020. Bis 2019 entwickelten sich Einnahmen und Steuerbasis dabei insgesamt ähnlich, mit einem leicht stärkeren Wachstum der Steuereinnahmen und erheblichen Abweichungen in einzelnen Jahren. Weniger kräftig wuchsen die Steuereinnahmen von natürlichen Personen, wobei auch hier ein im Vergleich zur Steuerbasis höheres Wachstum zu verzeichnen war. Es zeigt sich, dass die Stagnation bei den Steuereinnahmen zwischen 2008 und 2014 sowohl natürliche als auch juristische Personen betraf.

(1) Siehe dazu: Frank Bodmer, Das überraschende Wachstum der Steuerbasis, vom 26.7.2023.

Quelle: eigene Berechnungen auf Basis von Daten der EFV.

Die Aggregierte Steuerbemessungsgrundlage (ASG) misst die Steuerbasis der Kantone im Bereich der direkten Steuern und stellt die Basis für den Ressourcenausgleich des Neuen Finanzausgleichs dar. Grundsätzlich wäre es denkbar, dass das Bruttoinlandprodukt (BIP) als Mass für die Steuerbasis dienen würde, wie das beispielsweise für internationale Vergleiche gemacht wird. Allerdings zeigt sich, dass die ASG zwischen 2003 und 2019 deutlich schneller gewachsen ist als das BIP der Schweiz. Diese Abweichung entstand erst nach 2012. Zwischen 2012 und 2019 wuchs das BIP um 11%, die ASG dagegen um 27%. 2020 fand eine Korrektur statt, welche aber im Wesentlichen auf die neue, tiefere Gewichtung der Gewinne der juristischen Personen im Zuge einer Reform des Ressourcenausgleichs zurückzuführen ist.

Für das höhere Wachstum der ASG waren die überdurchschnittlich wachsenden Gewinne der juristischen Personen verantwortlich. Im BIP finden diese dagegen keinen Niederschlag. Im Gegenteil, der Anteil des Kapitals am BIP sank zwischen 2003 und 2019, ein Rückgang, der durch die Coronakrise noch verstärkt wurde. Zwischen 2012 und 2019 kam es allerdings auch bei den Einkommen der natürlichen Personen der ASG zu einem überdurchschnittlich starken Wachstum. Die massgebenden Einkommen der natürlichen Personen und die massgebenden quellenbesteuerten Einkommen wuchsen in diesem Zeitraum zusammen um 23%, die massgebenden Gewinne der juristischen Personen um 34%.

Quelle: eigene Berechnungen auf Basis von Daten der EFV und SECO.

Im Zuge der Reform des Finanzausgleichs und der Reform der Unternehmenssteuern wurde die Gewichtung der steuerbaren Gewinne in der für den Ressourcenausgleich massgeblichen Aggregierten Steuerbemessungsgrundlage (ASG) neu organisiert. Vor der Reform flossen die Gewinne der Statusgesellschaften aufgrund der tieferen steuerlichen Ausschöpfung auf Ebene Kanton und Gemeinde nur zu einem Bruchteil in die ASG ein, die Gewinne der ordentlich besteuerten Gesellschaften dagegen zu 100%. Mit der Abschaffung des steuerlichen Tatbestandes der Statusgesellschaften musste die Gewichtung neu geregelt werden. Da die durchschnittliche steuerliche Ausschöpfung bei den Gewinnen der juristischen Personen zuletzt deutlich tiefer war als bei den Einkommen der natürlichen Personen, werden zudem neu auch die ordentlich besteuerten Gewinne tiefer gewichtet. Neu gilt eine Gewichtung von rund 30%, mit Abzügen für die Einnahmen aus Patenten und die Ausgaben für F&E.

Die Neugewichtung der Gewinne gilt für die Zahlen der Aggregierten Steuerbemessungsgrundlage ab 2020 und dürfte zu grossen Veränderungen bei der ASG geführt haben. Ein Vergleich der Zahlen von 2019 und 2020 zeigt, dass die ASG pro Kopf im schweizerischen Durchschnitt um knapp 6`000 Franken sank, wobei dies auch Effekte der Coronakrise miteinschliesst und nicht allein auf die Neugewichtung zurückzuführen ist. Im schweizerischen Durchschnitt sank die ASG pro Kopf damit um rund 15%. Bei Basel-Stadt machte der Rückgang rund 26% aus, bei Zug rund 22%. Auf der anderen Seite finden sich Wallis mit einem Rückgang von nur rund 9% und Graubünden mit rund 6%.

Für den Ressourcenausgleich ist die Position eines Kantons relativ zum schweizerischen Mittel relevant. Kantone mit einem unterdurchschnittlichen Rückgang der ASG pro Kopf werden einen Anstieg ihres Ressourcenindexes verzeichnen und damit im Ressourcenausgleich zu den Verlierern gehören. Da die Zahlen für 2020 auch andere Faktoren wie die Auswirkungen der Rezession von 2020 enthalten, ist eine direkte Bestimmung der Auswirkungen der Reform leider nicht möglich. Es ist aber zu vermuten, dass ein Grossteil der Veränderung zwischen 2019 und 2020 auf die Neugewichtung der Gewinne der juristischen Personen zurückzuführen ist.

Klar am grössten war die Veränderung des Indexes der Aggregierten Steuerbemessungsgrundlage für die beiden Nehmerkantone Graubünden und Wallis. Solothurn, Freiburg, Aargau und Neuenburg dürften weitere Nehmerkantone sein, die mit einem erhöhten Ressourcenindex rechnen müssen. Unter den Geberkantonen dürfte es für Schwyz und Genf zu einer leichten Erhöhung des Ressourcenindexes kommen. Basel-Stadt und Zug dürften dagegen die grossen Gewinner sein. Jura, Luzern, St.Gallen, Zürich und Bern werden voraussichtlich ebenfalls besser fahren. Diese Verschiebungen unterscheiden sich deutlich von denjenigen, welche ursprünglich erwartet wurden. So wurde Zug unter den Verlierern der Neugewichtung gesehen (1). Auf der anderen Seite sollte die Reform für Graubünden und das Wallis mehr oder weniger neutral ausfallen. Es bleibt abzuwarten, wie sich die Aggregierte Steuerbemessungsgrundlage in den Jahren ab 2021 entwickeln wird. Für den Ressourcenausgleich 2024 ist der Durchschnitt der Jahre 2018 bis 2020 relevant. Die vollständigen Auswirkungen der Reform werden sich damit erst in den nächsten Jahren zeigen.

Die Neugewichtung der Gewinne der juristischen Personen führt auch zu einer Veränderung der steuerlichen Ausschöpfung. Lag das Verhältnis von Steuereinnahmen aus Gewinnen der juristischen Personen (inklusive Anteil an der direkten Bundessteuer) zur entsprechenden ASG-Komponente bis 2019 unter derjenigen von Einkommen, Vermögen und quellenbesteuerten Einkommen der natürlichen Personen, so ändert sich das für das Jahr 2020 drastisch.

(1) Bundesrat (2018), Botschaft zum Bundesgesetz über die Steuervorlage 17 (SV17) vom 21. März 2018, Bern, Seite 2566. In der Botschaft werden auch die Gründe für die Neugewichtung und die Gewichte für die verschiedenen Arten der steuerbaren Gewinne dargestellt.

Quelle: eigene Berechnungen auf Basis von Daten der EFV.

Der Kanton Zürich fällt beim Neuen Finanzausgleich zurück. Seit Einführung im Jahre 2008 reduzierte sich der für die Zahlungen im Ressourcenausgleich relevante Ressourcenindex von Zürich deutlich, nämlich von 126,5 auf 121,2 Punkte. Mit anderen Worten lag Zürich im Jahre 2024 noch etwa 21% über dem schweizerischen Mittel. Allerdings war dieser relative Abstieg nicht das Resultat eines Zurückfallens bei der Steuerbasis, wie auf den ersten Blick vielleicht vermutet werden könnte. Die für die Berechnung des Ressourcenindex relevante Aggregierte Steuerbemessungsgrundlage wuchs in Zürich zwischen 2008 und 2020, dem letzten für die Berechnungen relevanten Jahr, nämlich stärker als im schweizerischen Mittel. Als Folge stieg der Anteil Zürichs an der gesamtschweizerischen Steuerbemessungsgrundlage.

Den grössten Anstieg verzeichnete wie erwartet die Zentralschweiz. Die Genferseeregion konnte ihren Anteil im Jahre 2020 wieder deutlich verbessern und lag nur noch leicht unter dem Wert von 2008. Anders sieht es für den Espace Mittelland aus, dessen Gewicht von rund 17% auf noch 16% sank. Die Zahlen für 2020 werden allerdings durch die tiefere Gewichtung der steuerbaren Gewinne beeinflusst, welche im Zuge der kürzlichen Korrekturen am Finanzausgleich eingeführt wurde, und sind deshalb nur bedingt mit denjenigen der Vorjahre vergleichbar.

Vielmehr ist der sinkende Ressourcenindex von Zürich auf das hohe Bevölkerungswachstum zurückzuführen. Zürich konnte ein Wachstum deutlich über dem schweizerischen Mittel verzeichnen, wie auch die Grossregion Genfersee. Zürich bleibt als Wohnort sehr attraktiv und zieht Zuzüger aus dem Ausland und der übrigen Schweiz an. Dabei dürfte es sich schwergewichtig um Haushalte in den unteren beiden Dritteln der Einkommensverteilung und mit Kindern gehandelt haben, welche die Steuerbasis pro Kopf der Bevölkerung gesenkt haben. Der Espace Mittelland verliert auch bei der Bevölkerungsentwicklung, bleibt allerdings nach wie vor die klar bevölkerungsstärkste Grossregion.

Die Aggregierte Steuerbemessungsgrundlage berücksichtigt die steuerbaren Einkommen der natürlichen Personen inklusive Quellensteuern, die steuerbaren Gewinne und die steuerbaren Vermögen. Dabei gehen die steuerbaren Einkommen an den Wohnsitzkanton und nicht an den Kanton, in welchem die Einkommen generiert wurden. Beim Bruttoinlandprodukt (BIP), einem alternativen Mass für die wirtschaftliche Bedeutung, werden die Arbeitseinkommen dagegen am Ort ihrer Entstehung gutgeschrieben. Bei den steuerbaren Gewinnen gilt dagegen auch beim BIP, dass die Einkommen nicht in jedem Fall am Ort der Entstehung gemessen werden. Das spielt insbesondere bei den Gewinnen von internationalen Gesellschaften eine wichtige Rolle.

Bei der Entwicklung des Bruttoinlandprodukts lag Zürich im Vergleich zum schweizerischen Mittel zurück. Dieser Rückgang dürfte nicht zuletzt der sinkenden volkswirtschaftlichen Bedeutung des Bankensektors geschuldet sein. Genferseeregion und Zentralschweiz konnten dagegen eine Zunahme ihres Anteils verzeichnen. Das Gewicht der Zentralschweiz ist beim Bruttoinlandprodukt deutlich kleiner als bei der Aggregierten Steuerbemessungsgrundlage, eine Folge der vielen in der Zentralschweiz wohnhaften Pendler. Zürich hat beim BIP dagegen ein leicht höheres Gewicht als bei der Steuerbasis, gleiches gilt für den Espace Mittelland.

Quelle: eigene Berechnungen auf Basis von Daten der EFV und des BfS.

Die Zahlen des Neuen Finanzausgleich (NFA) beziehen sich zwar auf Kantone, lassen sich aber auch auf Grossregionen aggregieren. Solche Zahlen für Grossregionen verdeutlichen den eindrücklichen wirtschaftlichen Aufstieg der Zentralschweiz und die Stagnation oder gar den Abstieg anderer Regionen. Zwischen 2008, dem Jahr der Einführung der NFA, und 2024 verwandelte sich die Zentralschweiz von einer Empfängerin zu einer Zahlerin im Ressourcenausgleich. In der Summe der Zahlungen wird die Zentralschweiz voraussichtlich in Kürze zu Zürich aufschliessen.

Die anderen fünf Grossregionen sind dagegen Empfängerinnen, wobei sich der Betrag beim Tessin nahe bei null liegt und sich seit 2008 kaum verändert hat. Die Ostschweiz verzeichnete einen leichten Rückgang bei den Zahlungen und stellt damit unter den Empfängerinnen die Ausnahme dar. Bei den anderen Grossregionen war ein Anstieg der Zahlungen zu verzeichnen. Am ausgeprägtesten war dieser Anstieg beim Espace Mittelland, bei dem sich die Zahlungen beinahe verdoppelt haben. Die Summe der von den Empfängerinnen erhaltenen Beiträge ist deutlich höher als die Summe der von Geberinnen gezahlten Beträge, da der Bund den grössten Teil der Zahlungen leistet.    

Auch bei der zugrunde liegenden Bestimmungsgrösse für die Zahlungen zeigt sich der eindrückliche Aufstieg der Zentralschweiz. Von einem Wert von leicht über dem schweizerischen Mittel von 100 stieg der aggregierte Ressourcenindex der Zentralschweiz bis 2023 auf 140, d.h. 40% über dem schweizerischen Mittel. Zürich verzeichnete dagegen einen Rückgang, wie auch die meisten anderen Grossregionen. Die Ausnahme bildet wiederum die Ostschweiz, welche ihre relative Position leicht verbessern konnte. Dass eine beim Ressourcenpotenzial über dem schweizerischen Mittel liegende Region wie die Genferseeregion zu den Empfängerinnen gehört, erklärt sich aus der asymmetrischen Behandlung von ressourcenschwachen und ressourcenstarken Kantonen. Eine Abweichung nach unten führt in den meisten Fällen zu einer proportional höheren Zahlung als eine Abweichung nach oben. Und je weiter sich ein Empfängerkanton vom schweizerischen Mittel entfernt, desto höher fallen die Zahlungen aus, eine Folge der progressiven Ausgestaltung der Zahlungen für Empfängerkantone.  

Zum Aufstieg der Zentralschweiz trugen alle sechs Kantone bei. Im Jahre 2008 waren mit Uri, Obwalden und Luzern noch drei Innerschweizer Kantone ressourcenschwach, Uri und Obwalden fanden sich sogar am Ende. Seither konnte Obwalden zu den ressourcenstarken Kantonen wechseln, und Luzern ist nicht mehr weit vom schweizerischen Mittel entfernt. Uri ist zwar noch immer klar ressourcenschwach, konnte sich jedoch ebenfalls deutlich verbessern. Am oberen Ende ist Zug mit sehr grossem Abstand der ressourcenstärkste Kanton, gefolgt von Schwyz und Nidwalden.

Der Aufstieg von Obwalden, Luzern und Uri ist nicht zuletzt aufgrund der Anreizeffekte im Finanzausgleich bemerkenswert. Ressourcenschwache Kantone, welche sich relativ zum schweizerischen Mittel verbessern, verlieren aufgrund der progressiven Ausgestaltung des Ressourcenausgleichs oft mehr an Zahlungen, als sie durch neue Steuereinnahmen generieren können. (1) Dies gilt insbesondere für Kantone mit einer tiefen Steuerbelastung wie die Innerschweizer Kantone. Im Jahre 2024 betrug die marginale Abschöpfung im Ressourcenausgleich für Uri rund 23%. Uri verliert damit für jeden Franken an höherer Steuerbasis 23 Rappen an Ressourcenausgleich. Bei einer durchschnittlichen Steuerquote von rund 20% stellt das für Uri ein finanzielles Verlustgeschäft dar. Deutlich besser sieht es für Luzern aus, mit einer Abschöpfungsrate von weniger als 10%. Noch kleiner sind die Effekte bei den ressourcenstarken Kantonen: Zug, Schwyz, Nidwalden und neu auch Obwalden müssen bei einer Verbesserung nur rund 5% der zusätzlichen Steuerbasis in den Ressourcenausgleich abführen, was deutlich den daraus erzielbaren Steuereinnahmen liegt.

Kurzfristig und rein aus finanzieller Sicht wäre es für viele Empfängerkantone deshalb von Vorteil, ihre Position nicht zu verbessern. Der Aufstieg der Zentralschweizer Kantone ist aber ein klares Zeichen dafür, dass die Anreizeffekte in der Praxis nicht so wichtig sind, wie das zu erwarten wäre. So wird die Unabhängigkeit von den Zahlungen des Finanzausgleichs per se als wünschenswert erachtet.(2) Die negativen Anreizeffekte spielen sowohl für Luzern als auch für Obwalden inzwischen nur noch eine kleine Rolle und erlauben finanzpolitische Entscheide ohne grosse Rücksicht auf den Finanzausgleich. Gleiches gilt übrigens für den Kanton Appenzell Innerrhoden, welcher ebenfalls in die Gruppe der finanzstarken Kantone aufsteigen konnte.

(1) Es handelt sich um eine vereinfachte Berechnung der marginalen Abschöpfungsquote, basierend auf der Veränderung von Ressourcenpotenzial und Ressourcenausgleich im Vergleich zum nächstärmeren Kanton. Siehe dazu: Frank Bodmer, Fehlanreize im Neuen Finanzausgleich, Manuskript vom 10.1.2014, Universität Basel.

(2) Reto Bieri, Luzern erhält weniger Geld aus dem Finanzausgleich – trotzdem ist der Regierungsrat zufrieden, Luzerner Zeitung vom 14.6.2022.

Quelle: eigene Berechnungen auf Basis von Daten der EFV.